新年伊始，全国城市更新工作的推进步入快车道。

2025年1月20日，全国城市更新工作部署视频会议在京召开。会议强调，要进一步认识实施城市更新对于城市发展模式转型、助力经济高质量发展、满足人民群众需要的重大意义，坚持目标导向和问题导向，有力有序有效推进城市更新重点任务。此后，多地纷纷召开住房城乡建设工作会议，在部署2025年重点任务时要求在推进城市更新方面积极作为。

在此之前，深圳、上海、贵阳、湖北省、河北省等多地均组建了住房和城市更新部门，明晰城市更新职能。

中国社会科学院研究员、国家未来城市实验室副主任王业强表示，经济高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，城市更新则是实现这一任务的重要手段。我国经历了过去快速的城市化发展阶段，目前城市发展从增量扩张进入存量优化的新阶段，工作重心逐渐侧重于通过城市更新不断解决城市化发展过程中的各种“城市病”。 

“城市更新”由谁负责？

王业强指出，“城市更新”早在2019年12月的中央经济工作会议上首次提出，并于2021年3月写入2021年政府工作报告和“十四五”规划文件，由此上升至国家战略层面。党的二十大报告更加明确提出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。随着去年12月底召开的中央经济工作会议在两处内容中分别对城市更新予以强调，今年由副总理何立峰主持全国城市更新工作部署视频会议，标志着2025年城市更新工作的推进明显步入了快车道。

来自住房和城乡建设部的数据显示，有410多个城市成立城市更新工作领导小组，由主要领导任组长，强化政府统筹。21个城市设立城市更新局，常态化推进专职管理。12个省建立省级督导机制，7个省将城市更新纳入省级政府绩效考核。10个省分层次开展省级城市更新试点工作。

事实上，早在2019年3月11日，深圳城市更新局挂牌成立，该局由原来的“深圳市城市更新和土地整备局”更名而来。2024年4月11日，深圳市住房和建设局网站上发布了深圳市城市更新局和深圳市住房和建设局的主要职能。以此为例，可以看到，前者7项主要职能均围绕“城市更新”，并侧重于落实执行；后者18项主要职能则是包含了城市建设的各个方面。

澎湃新闻记者 刘畅 制图

全国最早的城市更新局成立于2015年2月28日，位于广东省广州市，是为了起到改造项目数据调查、项目协调推进作用而成立的政府部门，原广州市“三旧”改造工作办公室的职责、市政府有关部门关于统筹城乡人居环境改善的职责也一并纳入。2019年1月29日，原广州市城市更新局并入广州市规划和自然资源局。

2024年，湖北省17个下辖地区先后挂牌住房和城市更新局，被认为是城市管理重点的转变。湖北省17个下辖地区包括12个地级市（武汉市、黄石市、襄阳市、荆州市、宜昌市、十堰市、孝感市、荆门市、鄂州市、黄冈市、咸宁市、随州市）、1个自治州（恩施土家族苗族自治州）、4个省直辖县级行政区（仙桃市、潜江市、天门市、神农架林区）。值得注意的是，武汉市住房和城市更新局的原网址为“武汉市住房保障和房屋管理局”；宜昌市、黄石市、襄阳市等住房和城市更新局前身则是“住房和城乡建设局”。

2024年5月，武汉人大发布的《武汉市人民政府关于市政府机构改革情况的报告》指出，组建市自然资源和城乡建设局，作为市政府工作部门，承担国土空间规划、自然资源管理、生态修复、城乡建设计划和项目管理、建筑市场监督管理、村镇建设等工作。市自然资源和城乡建设局划入市自然资源和规划局职责；划入市城乡建设局城乡建设计划和项目管理、建筑市场监督管理、推进城乡建设科技进步、村镇建设等职责。不再保留市自然资源和规划局。同时，组建市住房和城市更新局，作为市政府工作部门。负责做好房屋建设管理和住房保障、房地产市场、市政基础设施建设等方面的管理工作，统筹协调城市更新实施工作。市住房和城市更新局划入市住房保障和房屋管理局职责；划入市城乡建设局城市道路、桥梁隧道、轨道交通等市政基础设施建设管理职责。不再保留市住房保障和房屋管理局、市城乡建设局。

可以看到，各地根据实际情况落实城市更新工作，牵头部门不一而足。上海易居房地产研究院副院长严跃进指出，城市更新工作主要由房管部门或土地规划部门负责，具体由城市政府根据城市中亟待更新的是存量房屋还是城市规划功能决定。此外，在一些一二线城市，城市更新是一个体量较大的产业，则需要专门的职能部门来负责落实全市工作。

“先体检、后更新”

中国建设报1月21日发布的报道显示，全国各地普遍将城市更新作为党委和政府做好新时代城市工作、推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，不断创新完善城市更新工作机制、制度政策和实施模式，2024年共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元，综合性成效逐步显露。创新多元化城市更新投融资机制。12省设立专项资金给予奖补或贷款贴息，12个省发行专项债近1000亿元用于各类更新改造，一些地方完善税费减免政策。各地积极争取金融信贷支持，拓宽征信方式、延长贷款期限。28个城市设立城市更新基金，总资金规模达4550亿元。各地通过政企合作、特许经营、企业承包、自主更新等，吸引社会资本投入。

进入2025年，天津、广西、贵州等地已将城市更新划入今年工作重点。

2025年天津市住房城乡建设工作会议要求紧盯三个领域改革。其中在城乡建设领域，推进城市更新创新实践，健全现代化基础设施建设机制，推动“数字住建”迭代升级，探索便民、便企的数字服务与应用。突出“五个下功夫”。在稳住楼市上下功夫，稳定市场信心。在实施城市更新上下功夫，按照城市更新“八大领域”，提前谋划项目。

广西壮族自治区召开 2025年全区住房城乡建设工作会议强调稳住楼市，加快构建房地产发展新模式。制定实施增量政策，开展住房促消费活动。推动“白名单”项目扩围增效，完成保交房扫尾任务。筹集各类保障性住房3.5万套以上，实施城中村和危旧房改造。推进一批现房销售和“好房子”试点示范建设。实施以人为本的新型城镇化战略，促进城乡融合发展。探索构建可持续的城市更新模式，打造一批完整社区试点，基本完成老化燃气管道等设施设备更新改造。

贵州全省住房城乡建设工作会议部署2025年重点工作任务时要求，推进新型城镇化项目建设，抓好在建项目建设，积极谋划实施一批项目。大力实施城市更新，“先体检、后更新”，加快推进更新改造，推进保障性住房建设。推动新型城镇化水平提升，服务“强省会”行动，支持重点地区发展，完善农业转移人口多元化住房保障体系。

王业强认为，从目前趋势看，城市更新工作是当前和今后一段时期住建部门的重点任务。城市更新是一项系统工程，城市体检作为城市更新的先决条件，城市更新需要遵循“先体检、后更新，无体检、不更新”的原则。通过全面检查城市基础设施、空间利用效率、居住环境等发现问题，为后续的城市更新提供依据和指导，这是城市更新需要重点解决的问题。城市住房城乡建设部门要依据城市体检报告，制定城市更新规划和年度实施计划，生成城市更新项目库，统筹推进既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、活力街区打造、城市功能完善、城市基础设施更新改造、城市生态修复、历史文化保护传承等城市更新工作。

对房地产市场有何影响？

具体到对房地产市场的影响，广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉说，老旧小区改造、旧住宅区改造等，直观来看能提升居住品质，让存量房供给效率提升，避免“老破小”导致的沉淀，带动二手房交易循环，促进改善型需求。二是，功能补短板、安全消防等底线要求落实到位，居住环境改善，带动租赁需求活跃，而且是“低租金、高品质”的租赁业态增长，这有利于培育先租后买的消费需求。三是，空间腾挪，将中心区低效空间盘活，释放中心区土地资源，带动高品质住宅供应。

“城市更新会使得存量房市场的供求关系产生变化”。严跃进对此持有相同观点。他认为，“助力经济高质量发展，满足人民群众需要”是最为核心的要求。当前各项工作都围绕提升内需开展，包括房地产、城市更新、信息城镇化、物流地产等产业，背后仍有巨大的潜力有待挖掘。

王业强指出，不同级别的城市体检出来的问题差异较大，体检出的问题就是更新改造的重点。要坚持问题导向，查找人民群众身边的急难愁盼问题；坚持目标导向，找出影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。另外，不同级别的城市推动城市更新的能力也不一样。级别高的城市，发展水平更高，调动社会资金的能力也不一样。总而言之，要加强用地、资金等要素保障，盘活利用存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新。

我国经历了过去快速的城市化发展阶段，目前城市发展从增量扩张进入存量优化的新阶段，需要通过城市更新不断解决城市化发展过程中的各种“城市病”。王业强认为，一是老旧小区的更新改造，通过设施更新、环境提升、内容优化等方式，推动老旧城市级公共服务设施更新，提升城市综合服务水平。二是要提升产业用地效率，实现土地资源的高效配置和城市功能的全面升级，激发城市发展新动力。三是通过社区重构统筹推进城市治理走深走实，实现城市高质量发展。城市更新的总体目标就是实现经济高效率发展、居民高品质生活、空间高品质营造、城市高水平治理的良性循环。